Рекультивация несанкционированной свалки: кто обязан её убирать и с чего начать проект

Свалку на участке обычно обнаруживают в худший момент: при подготовке площадки под строительство, при плановой проверке или после жалобы жителей. Дальше начинается спор, который стоит дороже самой уборки: кто обязан её ликвидировать и за чей счёт. Отходы завезли посторонние, земля муниципальная, арендатор ссылается на собственника, собственник — на неустановленных лиц, а предписание уже выдано и срок в нём короткий.

Разбираем, как устроена эта развилка юридически и что делать технически — от первого обследования до проекта рекультивации. Базовый документ — Федеральный закон № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», вместе с ним работают Земельный кодекс и закон об охране окружающей среды.

Свалка, объект размещения отходов и накопленный вред — три разных режима

Первое, что нужно сделать, — правильно квалифицировать то, что вы нашли. От этого зависит и ответственный, и источник финансирования, и состав проекта.

Объект размещения отходов — это легальное сооружение: полигон, шламонакопитель, хвостохранилище. Такие объекты вносятся в государственный реестр объектов размещения отходов, у них есть владелец, проект, мониторинг и обязанность по последующей рекультивации. Размещение отходов на объектах, не внесённых в реестр, законом запрещено.

Несанкционированная свалка — место размещения отходов, которого в реестре нет и юридически не должно существовать. Это не объект, а нарушение. Никакого «упрощённого порядка эксплуатации» у неё не бывает: её либо ликвидируют, либо она продолжает генерировать ответственность.

Объект накопленного вреда окружающей среде — отдельная категория из законодательства об охране окружающей среды. Речь о вреде, возникшем в результате прошлой хозяйственной деятельности, обязанность по устранению которого не была выполнена либо была выполнена не полностью. Такие объекты выявляются, оцениваются и включаются в государственный реестр объектов накопленного вреда, и только после включения открывается путь к бюджетному финансированию ликвидации.

Разница принципиальная. Свежая свалка на вашем участке — ваша проблема и ваши деньги. Старая городская свалка, закрытая десятилетия назад, — потенциальный объект накопленного вреда, и логика работы с ней другая.

Кто обязан ликвидировать свалку

Юридическая конструкция состоит из двух уровней, и их постоянно путают.

Первый уровень — ответственность причинителя вреда. Лицо, которое незаконно разместило отходы, отвечает и за административное нарушение, и за вред, причинённый окружающей среде и почвам. Вред возмещается либо деньгами по утверждённым таксам и методикам, либо путём выполнения работ по восстановлению нарушенного состояния — по проекту рекультивации. Проблема в том, что причинителя нужно установить и доказать его причастность, а на стихийной свалке это удаётся редко.

Второй уровень — обязанности правообладателя земельного участка. Земельный кодекс возлагает на собственников, арендаторов и иных правообладателей обязанность использовать участок по назначению, не допускать его порчи и проводить мероприятия по защите земель, включая ликвидацию последствий загрязнения и захламления. Именно поэтому сложившаяся практика такова: если лицо, разместившее отходы, не установлено, ликвидировать свалку обязан правообладатель участка. На землях, не разграниченных или находящихся в муниципальной собственности, это орган местного самоуправления.

Что из этого следует практически:

• ссылка «мы этого не завозили» сама по себе от обязанности не освобождает — она освобождает только от ответственности как причинителя;
• убрав свалку, правообладатель не теряет право взыскать расходы с установленного причинителя вреда в порядке регресса;
• арендатору стоит открыть договор аренды: распределение обязанностей по содержанию участка и по рекультивации часто прямо там прописано;
• если участок под свалкой ещё и на праве аренды у третьего лица, спор о том, кто убирает, решается через договор и фактическое владение, а не через здравый смысл.

Административные составы здесь тоже двухуровневые: несоблюдение требований при обращении с отходами, порча земель и невыполнение обязанностей по рекультивации — разные статьи КоАП РФ с разными санкциями, вплоть до административного приостановления деятельности. Действующие вилки штрафов смотрите в кодексе на Гаранте или в КонсультантПлюс — они регулярно меняются, и цифры из старых статей в интернете вводят в заблуждение.

С чего начинается работа: обследование и инвентаризация отходов

Проект рекультивации нельзя написать по фотографиям. Всё начинается с полевого этапа, и его качество определяет и смету, и то, примут ли проект.

• Топографическая съёмка и определение границ — контур тела свалки, площадь, отметки, привязка к границам участка по данным ЕГРН. Часто выясняется, что свалка лежит на двух-трёх участках разных правообладателей, и это сразу меняет весь расклад по ответственности.
• Определение объёма и морфологического состава отходов — шурфы, бурение по сетке, отбор проб из тела свалки. Объём считается по фактическим отметкам, а не по площади «на глаз»: именно он даёт основную часть сметы.
• Отнесение отходов к классам опасности — по результатам анализов. Присутствие отходов I–II классов меняет технологию работ, требования к транспортированию и круг допустимых подрядчиков, у которых должна быть лицензия.
• Инженерно-экологические изыскания — оценка загрязнения почв и грунтов, подземных и поверхностных вод, при необходимости атмосферного воздуха и биогаза. Тело свалки — только видимая часть; загрязнение уходит вниз и в стороны.
• Инженерно-геологические и гидрогеологические изыскания — уровень грунтовых вод, состав и фильтрационные свойства грунтов основания. Без них невозможно обосновать ни выемку, ни изоляцию на месте.

По итогам обследования принимается главное техническое решение: вывозить отходы на лицензированный объект размещения или консервировать тело свалки на месте с устройством изолирующего экрана и системы отвода. Оба варианта законны, но обосновываются по-разному, и разница в стоимости — кратная.

Что входит в проект рекультивации

Рекультивация проводится по проекту, требования к содержанию которого установлены Правилами проведения рекультивации и консервации земель, утверждёнными постановлением Правительства РФ. Действующую редакцию Правил обязательно сверяйте перед началом работы. Общая структура проекта устойчива:

• пояснительная записка с исходными данными, результатами обследования и изысканий, обоснованием выбранного способа рекультивации;
• сведения о правообладателе, о категории и разрешённом использовании земель и о целевом назначении участка после рекультивации — именно оно определяет нормативные требования к результату;
• перечень работ по этапам: подготовительный, технический и биологический;
• технический этап — планировка, выемка или переформирование тела свалки, устройство изолирующего слоя, противофильтрационного экрана, системы сбора и отвода фильтрата и биогаза, водоотведение, откосы;
• биологический этап — почвенный слой, подбор травосмесей, посадка, уход в течение установленного срока;
• мероприятия по охране окружающей среды на период производства работ, обращение с извлекаемыми отходами;
• программа послерекультивационного мониторинга почв и подземных вод;
• сроки, график и сметный расчёт.

Когда нужна государственная экологическая экспертиза

Это ключевой вопрос по срокам, и универсального ответа на него нет. Проектная документация объектов, используемых для размещения и обезвреживания отходов, относится к объектам государственной экологической экспертизы. Дальше всё зависит от принятых технических решений: предусматривает ли проект обращение с отходами, размещение их в границах объекта, обезвреживание, и как квалифицируется сам объект.

Практический алгоритм такой: техническое решение принимается по результатам обследования, а затем документация проверяется по перечням объектов ГЭЭ федерального и регионального уровня в действующей редакции закона об экологической экспертизе. Разъяснения и сведения о реестрах публикует Росприроднадзор. Если ГЭЭ требуется, в графике нужно заранее закладывать и общественные обсуждения, и срок самой экспертизы — попытка ужать этот этап всегда заканчивается срывом сроков предписания.

Как попасть в бюджетное финансирование

Ликвидация крупных свалок за счёт бюджета идёт через механизм объектов накопленного вреда. Логика последовательная, и обойти её нельзя:

1. Объект выявляется и обследуется, готовятся материалы с оценкой объёма и характера воздействия.
2. Материалы направляются на рассмотрение для включения объекта в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде.
3. После включения объект может быть заявлен в соответствующие федеральные и региональные программы по ликвидации накопленного вреда.
4. Разрабатывается проектная документация, проходит необходимые экспертизы, и только затем начинается финансирование работ.

Сроки здесь измеряются годами, поэтому механизм подходит для исторических свалок муниципального масштаба и не спасает предприятие, которому надо закрыть предписание за три месяца.

Что делать в первые недели после обнаружения

Порядок действий, который сохраняет позицию и деньги:

1. Зафиксировать факт: акт осмотра, фотоматериалы с координатами, дата. Это база и для обращения в надзорные органы, и для будущего регрессного требования.
2. Обратиться в уполномоченные органы для установления лиц, разместивших отходы, — чем раньше, тем выше шанс, что причинитель будет установлен.
3. Прекратить доступ на площадку: ограждение, шлагбаум, обваловка. Свалка, которая продолжает расти, увеличивает и объём работ, и размер вреда.
4. Поднять правоустанавливающие документы на участок и договор аренды — определить, кто по документам обязан содержать землю.
5. Заказать обследование и изыскания: без объёма, состава и классов опасности любые разговоры о смете беспредметны.
6. Определить целевое назначение земель после рекультивации — от него зависят нормативные требования к результату и, в конечном счёте, стоимость.

НПИ «Недра» ведёт этот маршрут целиком в рамках экологического проектирования и инженерных изысканий: обследование площадки и инвентаризация отходов, инженерно-экологические и инженерно-геологические изыскания, отбор проб и отнесение отходов к классам опасности, разработка проекта рекультивации с техническим и биологическим этапами, сопровождение согласований и экспертизы, программа послерекультивационного мониторинга. Опишите ситуацию в форме заявки ниже — инженер-эколог скажет, какой у вас режим по закону, кто в вашем случае обязанное лицо и с какого этапа начинать.